Иммиграционные власти

Государственные иммиграционные ведомства США
Из истории иммиграционной службы
Какие иммиграционные вопросы решают власти?
Решает ли Верховный суд иммиграционные вопросы?
Какая власть у иммиграционного инспектора?

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИММИГРАЦИОННЫЕ ВЕДОМСТВА США

Чтобы разобраться в иммиграционных вопросах, прежде всего, следует ознакомиться с государственными ведомствами США, рассматривающими иммиграционные заявления и петиции, и их особенностями. Лица, претендующие на постоянную визу (гринкарту) или временную визу, должны знать, куда обращаться со своими документами. Оформление постоянной или временной визы происходит в одном или нескольких государственных ведомствах США, а именно: в Государственном департаменте (Госдепартаменте), а также в посольствах и консульствах США, расположенных по всему миру, в Службе гражданства и иммиграции (СГИ) и в Министерстве труда.

- Какие иммиграционные функции выполняет Госдепартамент США?
Американские визы обычно предоставляются за пределами США консульствами страны. Консульства являются частью Госдепартамента США. Почти во всех консульствах США, расположенных в больших городах по всему миру, имеются визовые отделы. Однако не каждое консульство выдает все типы виз. Для подачи заявления необходимо обратиться в ближайшее консульство, уполномоченное предоставлять данный вид визы. Визовые отделы консульств могут заниматься постоянными визами (гринкартами) или временными. Некоторые консульства имеют дело только с одним типом виз. Если консульство не значится в официальном списке тех, которые выдают тот или иной тип визы, это значит, что оно не уполномочено рассматривать иной вид документации.

- Чьи заявления рассматривают консульства США?
Консульство США, находящееся в данной стране, обычно не рассматривает заявлений иностранцев из других стран. Однако в исключительных случаях это возможно. Чаще всего разрешается подавать на визу вне своей родины, если США не имеют дипломатических отношений с данной страной.

- Куда обратиться за визой, если вы просрочили свой статус в США?
Если вы находитесь в США без статуса, то для получения визы вы должны вернуться на родину. Если вы просрочили свой статус в США хотя бы на один день, ваша виза автоматически аннулируется, и вы должны будете вернуться на родину и просить визу в консульстве США в своей стране. Если же ваш статус еще не истек или не ограничен сроком (что отмечено в форме I-94), вы имеете право менять его, оставаясь в США. В этом случае вы потеряете статус лишь в том случае, если Служба гражданства и иммиграции (СГИ), или иммиграционный судья примет решение о его отмене.

- Нужно ли личное присутствие в консульстве для получения визы?
Американские консульства в некоторых странах не требуют физического присутствия заявителя при подаче заявления на визу. Например, посольство США в данной стране может предписывать, чтобы все заявления граждан этой страны были отправлены по почте. Присутствие заявителя необходимо только в случаях, требующих персонального собеседования.

- Рассматривают ли консульства иммиграционные петиции?
Практически все заявления на получение гринкарты, а также некоторых временных виз предполагают предварительную подачу и утверждение ходатайства (петиции). Петиции направляются в СГИ на территории США, а не в консульства. Однако если заявитель - гражданин США, проживающий за границей, его петиция может быть подана в консульство США в стране проживания.

- Как рассматриваются заявления на гринкарту?
Рассмотрение заявлений на гринкарту, помимо отделов виз консульств США, осуществляет Госдепартамент, который, кстати, проводит ежегодную лотерею гринкарт. Вы можете принять участие в лотерее гринкарт, отправив регистрационную форму через Интернет в установленные сроки. Национальный визовый центр (НВЦ) Госдепартамента, расположенный в штате Нью-Гемпшир, отвечает за пересылку иммиграционных  документов в посольства США. После того, как СГИ одобрила поданное заявление, НВЦ передает документы с инструкциями претендентам на иммиграционную визу и перешлет их дела в соответствующие посольства США за границей.

- Чем занимается Служба гражданства и иммиграции?
Большинство отделений СГИ расположено в США. СГИ входит в состав Министерства внутренней безопасности США. В СГИ рассматриваются различные ходатайства и заявления. Всего существует около 70 отделений СГИ. Отделения СГИ бывают региональные и местные. Местные отделения служат, прежде всего, для принятия документов, предусматривающих дальнейшее личное собеседование. В ряде случаев местные отделения принимают ходатайства и заявления и пересылают их в региональные отделения для обработки. В то время как местные отделения проводят личные собеседования, региональные отделения выполняют основную работу по заочному рассмотрению заявлений. Заявления, не требующие интервью, как правило, направляются почтой в региональные отделения службы. В будущем, возможно, все иммиграционные ходатайства и заявления будут приниматься в этих центрах.

- Какова процедура приема и рассмотрения заявлений в СГИ?
Процедура рассмотрения заявлений в отделениях СГИ варьируется. В основном, документы принимаются СГИ по почте. Если данный тип визы требует интервью, то обычно оно проводится в местном отделении после предварительной обработки документов. Некоторые отделения СГИ, например, в Гонолулу, проводят интервью в момент подачи, завершая всю процедуру за один день. Более подробно об этом можно узнать, позвонив в справочную службу СГИ или обратившись к Интернету.

- Можно ли ускорить рассмотрение заявлений в СГИ?
Большинство заявителей на гринкарту, по понятным причинам, хотят получить ее как можно скорее. Если на данный вид визы существует квота, то практически никакие факторы не помогут ускорить вашу очередь. Работники СГИ могут ускорить очередь лишь в случаях, не связанных с квотой, или когда уже подошел ваш срок по предварительной петиции. Ускорение рассмотрения возможно лишь тогда, когда удается доказать серьезную необходимость в этом.

- Какова роль Министерства труда в иммиграционном процессе?
Если ваше заявление на гринкарту основывается на трудоустройстве в США, то часть документации придется представить в Министерство труда для трудовой сертификации. Соответственно, заявления, поданные в СГИ или консульство США для большинства гринкарт, связанных с трудоустройством, должны сопровождаться утвержденной трудовой сертификацией. Исключение составляют работники первоочередной категории, ходатайствующие о гринкарте без трудовой сертификации. Прочие заявления на гринкарту по линии трудоустройства и на временную визу H-2 должны сопровождаться трудовой сертификацией.

- Что такое трудовая сертификация?
Трудовая сертификация - это официальное признание Министерством труда отсутствия квалифицированных американцев, желающих и готовых устроиться на работу, предлагаемую вам работодателем. Трудовая сертификация должна быть завершена перед подачей петиции работодателя в СГИ. В некоторых штатах трудовая сертификация производится в отделениях Министерства, ближайших к месту будущей работы заявителя, если штат разделен на географические районы. В иных штатах имеются лишь центральные отделения, обычно расположенные в столице штата. Получение трудовой сертификации иногда может занять до двух лет или больше. Как и в отделениях СГИ, период ожидания в Министерстве труда зависит от квот, и рассмотрение заявления, как правило, не может быть ускорено, хотя иногда, в экстренных случаях, задержки в обработке документов могут быть преодолены.

Наверх

ИЗ ИСТОРИИ ИММИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ

В течение последнего столетия вместе с развитием американского общества претерпевала изменения государственная структура управления. Одной из отраслей этой структуры является Служба гражданства и иммиграции, обслуживающая интересы иностранных граждан, въезжающих в Соединенные Штаты и в то же время оберегающая интересы американского общества от нежелательных иностранцев. Какие метаморфозы претерпела эта служба, и что она собой представляет сегодня?

- Начнем с экскурса в историю - как зарождалась служба иммиграции?
Вкратце история звучит так: прототип нынешней СГИ был создан в 1864 г., когда в рамках Государственного департамента была выделена должность комиссара по делам иммиграции, который должен был регулировать перемещение эмигрантов внутри страны до места их назначения. Вместе с тем, главными делами прибывающих иностранцев, как и до этого, должны были заниматься соответствующие органы отдельных штатов. Должность комиссара затем была отменена, и в течение следующей четверти века все вопросы по делам иммигрантов решались штатами. Затем Конгресс определил, что распределение власти между штатами в вопросах иммиграции наносит вред общему делу, и в 1891 г. был принят первый Закон об иммиграции, который передал управление этими делами целиком в руки федерального правительства. Была введена должность суперинтенданта иммиграции, который подчинялся министру финансов, создана штаб-квартира суперинтенданта в Вашингтоне и открыты 24 инспекционных пункта, в том числе известный всей Америке пункт на Эллис-Айленде (Нью-Йорк), главным образом, в местах прибытия иностранцев в Соединенные Штаты. Чуть позже созданную организацию вывели из-под контроля Министерства финансов и отдали существовавшему тогда Министерству труда и коммерции.

- А как возникло функциональное звено СГИ, занимающееся натурализацией?
В 1906 г. Конгресс ввел в сферу деятельности службы также функцию натурализации, т.е. предоставления американского гражданства иностранцам. Раньше эту роль выполняли судебные органы. Затем, как и в самом начале истории федеральной иммиграционной службы, вновь поменялись настроения, и в 1913 г. управление натурализации вывели в самостоятельную структуру внутри Министерства труда и коммерции. Эти два управления - гражданства и иммиграции - оставались самостоятельными вплоть до 1933 г., когда их вновь объединили внутри Министерства труда, в свою очередь, отделившегося от Министерства коммерции. Что касается следующего статуса внутри государственной машины, то СГИ обрела его в 1940 г., когда ее передали в ведение Министерства юстиции (под давлением новых проблем, связанных с нарастанием международной напряженности), где она и пребывала до недавнего времени. В феврале 2003 года, в ответ на террористические акты 11 сентября 2001 года, иммиграционная служба перешла в ведение вновь сформированного Министерства внутренней безопасности. Таким образом, комиссар по делам гражданства и иммиграции подчиняется ныне министру внутренней безопасности.

- Как формулируется основное назначение деятельности СГИ?
Служба отвечает за претворение в жизнь законов, регулирующих въезд в Соединенные Штаты иностранцев и предоставление им определенных иммиграционных льгот – таких, как натурализация постоянных жителей. В выполнении этих задач СГИ действует совместно с Госдепартаментом, а в предоставлении политического убежища она сотрудничает также с Организацией Объединенных Наций и Министерством здравоохранения.

- Каковы нынешние функции СГИ?
СГИ выполняет административные функции, отвечает за разработку общей политики, статистику текущих тенденций и разработку совместных программ с другими ведомствами. Главный офис службы находится в Вашингтоне, а по стране также расположены многочисленные региональные и местные отделения. Оперативная ветвь СГИ действует в двух главных направлениях – правоохранительная функция и расследование. Эти виды работы предполагают обнаружение иностранцев, которые проникли в страну нелегально, которые живут или работают здесь в нарушение закона или которые вовлечены в уголовную деятельность, включая торговлю наркотиками.

Наверх

КАКИЕ ИММИГРАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ РЕШАЮТ ВЛАСТИ?

Америка, как известно, страна иммигрантов. Главный источник поддержания роста населения - выходцы из-за рубежа. Поэтому государственный аппарат уже давно отрегулирован таким образом, чтобы впускать в страну тех, кто имеет на это право, и отсеивать тех, кто по тем или иным причинам недостоин этого. Государственный механизм, устанавливающий иммиграционные правила, включает в себя Конгресс, Государственный департамент и Министерство внутренней безопасности в лице Службы гражданства и иммиграции. Эти инстанции решают разные иммиграционные вопросы.

- Какова роль Конгресса США в решении этих вопросов?
Конгресс играет исключительно важную роль. Он вправе менять законы страны, в том числе относящиеся к иммиграции. Например, он определяет количество лиц, допускаемых в Соединенные Штаты на постоянное жительство по лотерее гринкарт. Так, решением Конгресса в каждом финансовом году в страну таким путем допускают от 50 до 55 тысяч заявителей. Конгресс чаще всего увязывает иммиграционные вопросы с тем или иным источником финансирования. Кстати, вопросы не только постоянных, но и временных виз находятся в ведении законодателей. Например, до некоторого времени действовал лимит на число временных работников-специалистов, которые могут ежегодно въезжать в нашу страну - 65 тысяч. Впоследствии Конгресс в несколько раз увеличил квоту на эти визы. В зависимости от того, как решают иммиграционные вопросы американские законодатели, меняет свои инструкции и Служба гражданства и иммиграции.

- Рассматривает ли Конгресс финансовые вопросы, связанные с иммиграцией?
Да. Законодатели не только определяют право въезда в страну для иммигрантов и временных посетителей, но и устанавливают формы финансовой помощи тем, кто имеет на нее право. Так, в мае 1998 г. Конгресс рассмотрел и утвердил инициативу о предоставлении продовольственных талонов примерно 250 тысячам законных иммигрантов. Как известно, ранее тот же Конгресс лишил более чем 900 тысяч иммигрантов этой помощи, как следствие принятия закона о реформе государственной помощи от 1996 г.

- Каким образом в дела иммиграции вовлечены другие органы власти?
Другие органы власти - это разные ведомства исполнительной ветви власти, а именно, Государственный департамент и Министерство внутренней безопасности. Госдепартамент представляет интересы всего государства за его пределами, т.е. он тесно координирует свои действия с тем же Министерством внутренней безопасности и, в том числе, Службой гражданства и иммиграции, которая входит в это министерство как одно из его управлений. Госдепартамент предоставляет постоянные и временные визы на въезд в США через сеть консульств в разных странах мира, о чем уже говорилось выше. Так, Госдепартамент устанавливает число претендентов на иммиграционную визу посредством участия в лотерее гринкарт - обычно это около 100 тысяч заявителей. Что касается временных виз, то Госдепартамент, например, установил новое правило, согласно которому лица, получившие отказ в праве на въезд в США по гостевой визе, затем в течение 6 месяцев не могут подать вторичное заявление.

- Разумеется, самым главным действующим лицом в американском иммиграционном процессе выступает Служба гражданства и иммиграции. Как действует эта организация?
Иммиграционная служба на сегодняшний день стала также самым многочисленным по количеству работников правоохранительным ведомством Соединенных Штатов. Организационно же она включает в себя несколько подразделений, в том числе местные отделения службы и иммиграционные суды. Пограничные посты “отлавливают” незаконных иммигрантов. СГИ подсчитала, что количество таковых на сегодняшний день составляет примерно 12 млн. человек по всей стране. Местные отделения службы рассматривают вопросы предоставления политического убежища, статуса постоянного жителя, гражданства и т.д.
Каждый год СГИ выдает гринкарты 10 тысячам лиц, признанных политическими беженцами, и в каждом финансовом году этот лимит исчерпывается задолго до конца года. Самым узким местом в работе службы является на сегодняшний момент процесс натурализации. Что касается иммиграционных судов, то в них, как известно, рассматриваются иски, в которых участвует СГИ, с одной стороны, и индивидуальные истцы или ответчики, с другой. Например, в этих судах рассматриваются отвергнутые СГИ прошения о политическом убежище. Недавно суд даже отдал распоряжение службе выдать гринкарту победителю лотереи 1996-го финансового года, несмотря на то, что сам этот финансовый год уже давно закончился. Вот такие вопросы в целом решают различные государственные организации, имеющие непосредственное отношение к иммиграции.

Наверх

РЕШАЕТ ЛИ ВЕРХОВНЫЙ СУД ИММИГРАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ?

На этот вопрос сразу ответим положительно. Верховный суд рассматривает разнообразные правовые тяжбы. Это касается, в частности, иммиграционных проблем, которые, правда, не часто появляются в поле зрения высшего судебного органа. Решения Верховного суда интерпретируют правовые нормы, выработанные федеральными и местными законодательными и исполнительными органами.

- Прежде всего, в чем заключается роль Верховного суда?
Как высшая судебная инстанция, Верховный суд рассматривает любые правовые конфликты, принятые им во внимание после рассмотрения в низших федеральных судах и высших судах штатов. В частности, один из иммиграционных вопросов на повестке дня суда ранее рассматривался в окружном федеральном суде. Он касался беженца из Камбоджи, попавшего в Соединенные Штаты в 1985 г., ставшего постоянным жителем в 1987 г., затем осужденного и отбывшего наказание в виде двухлетнего тюремного заключения за непреднамеренное убийство в Сиэтле в 1996 г. Рассмотрев апелляцию, суд принял решение о том, что федеральное правительство не вправе содержать в заключении в течение неограниченного времени осужденных за уголовное преступление, ожидающих депортации в страну, откуда прибыли.

- Таким образом, Верховный суд может даже нанести удар федеральному правительству?
Да, в данном случае, министерству юстиции, которое настаивало на неограниченном сроке заключения перед отправкой на родину. Адвокаты министерства настаивали на том, что задержанный должен оставаться в иммиграционной тюрьме дольше, чем 90-дневный срок, определенный депортационным слушанием в случае, если нет возможности отправить его на родину из-за того, что отсутствует какая-либо договоренность о репатриации между США и другой страной. Приводился аргумент о том, что осужденный может скрыться от правоохранительных органов и, кроме того, представляет опасность для общества.

- Почему Верховный суд решил выступить против исполнительного органа власти?
Очевидно потому, что неограниченный период заключения грозил обернуться попранием конституционных прав в части гражданских свобод. По мнению суда, заключение может продолжаться месяцы, если не годы, и поэтому федеральное правительство должно иметь веские доводы, оправдывающие дальнейшее содержание под стражей. Если депортации не предвидится в обозримом будущем, правоохранительные органы должны освободить заключенного под залог или без него.
Допустим, имеется судебное распоряжение о депортации, но иностранная держава отказывается принять своего бывшего гражданина из-за совершенного им преступления. Что делать? Освободить - решает Верховный суд.

- А что за решение касалось выходца из Литвы?
Обсуждаемое нами решение суд также основывал на обстоятельствах другого дела. Проходивший по этому делу Кестутис Задвидас, родившийся в семье литовских граждан в лагере для перемещенных лиц в Германии в 1948 г., прибыл в США в 1956 г. в качестве постоянного жителя и так и не обрел американского гражданства. В 1992 г. он был осужден за торговлю наркотиками, отбыл два года тюремного заключения, после чего в 1994 г. был передан в распоряжение Службы гражданства и иммиграции (СГИ). СГИ запросила Германию и Литву, но те отказались принять Задвидаса.

- Насколько весомы решения Верховного суда?
В принципе решение действительно до тех пор, пока сам суд его не пересмотрит, либо пока Конгресс не проведет соответствующую поправку к Конституции. С другой стороны, весомость даже не связана тем, насколько единогласным было судебное решение. В частности, в обсуждаемых выше случаях решение было принято пятью голосами против четырех, т.е. с минимальным преимуществом. Даже сам Верховный судья Вильям Ренквист был против. Один из аргументов, которые приводили противники решения, - депортируемые лица вообще не имеют конституционных прав наравне с гражданами. Тем не менее, закон есть закон и обжалованию не подлежит.

Наверх

КАКАЯ ВЛАСТЬ У ИММИГРАЦИОННОГО ИНСПЕКТОРА?

Представьте себе следующее. Вы - гражданин России, завершающий обучение в нью-йоркском университете. В день вручения вам диплома бакалавра одновременно истекает срок действия студенческой визы. К счастью, вы уже заручились предложением о работе по вашей специальности от одной известной компании, которая готова оформить для вас рабочую визу. Однако годовой лимит на рабочие визы уже исчерпан, и вы сможете получить ее лишь с 1 октября. Сейчас же конец мая
Вы также слышали печальные истории о том, как новый американский иммиграционный закон карает тех, кто остался в США с просроченным статусом, и решаетесь вернуться в Россию на период оформления рабочей визы, чтобы не нарушать американских законов. В то время, пока вы находитесь в Москве, к вам на каникулы приезжает ваша близкая приятельница из Америки. Она убеждает вас поехать вместе с ней в США по гостевой визе, независимо от сроков оформления рабочей визы.
В нью-йоркском аэропорту имени Кеннеди вас ожидает иммиграционная инспекция. Инспектор смотрит на вас с подозрением: ему не нравится, что вы вернулись в США после слишком короткого пребывания на родине и что вас сопровождает американская «невеста» (как ему показалось). Ему также не нравятся ваши ответы на его вопросы. Вы говорите, что приехали в США в гости к приятельнице. Он спрашивает, не собираетесь ли вы также работать, на что вы отвечаете «да», имея в виду про себя оформление рабочей визы. Из всего сказанного инспектор заключает, что вы намерены работать в США без разрешения, а также жениться и подать прошение о гринкарте, а это свидетельствует о двояком намерении, что не разрешено для лиц, временно прибывающих в США.
Короче говоря, не успели вы и глазом моргнуть, как вам вручают извещение о вашей немедленной депортации из США с запретом на последующий въезд сроком на пять лет, затем отводят в сторону, арестовывают, держат несколько часов в заключении в аэропорту, и в итоге сажают в самолет, отправляющийся обратным рейсом в Москву. По пути вы успокаиваете себя решением подать апелляцию на действия инспектора в американском федеральном суде, ведь была совершена очевидная несправедливость, которая может и должна быть исправлена.
Беда, однако, в том, что одно-единственное столкновение с американским иммиграционным инспектором, в ходе которого вы не совершили никаких неблаговидных поступков, на самом деле может роковым образом лишить вас возможности жить, работать и жениться в США, причем обжалованию это решение не подлежит. Как объяснить происшедшее?

- Каким законом руководствуются работники иммиграционной службы?
Они руководствуются законом об иммиграционной реформе от 1996 г., согласно которому инспектор из Службы гражданства и иммиграции в пункте пересечения границы или аэропорту имеет право выслать из США любого временного посетителя. Достаточным основанием для этого является возникшее у иммиграционного работника подозрение, что данное лицо пыталось обмануть инспектора в отношении целей своего прибытия в США, намерений вернуться на родину или своей предыдущей иммиграционной истории. Основанием может также быть использование или подозреваемое использование подложных документов. Кстати, отсутствие необходимых документов, даже без каких-либо ложных показаний, также является достаточным поводом для незамедлительной высылки из страны.

- Насколько правомерно предоставление иммиграционному работнику столь больших полномочий?
Положения закона, касающиеся этих полномочий, вызвали большие нарекания со стороны юристов, поскольку фактически дают право вынести решение по иммиграционному вопросу лицу, не имеющему юридического образования и стажа работы. Нет сомнения, что многие работники иммиграционной службы трудятся честно и добросовестно. Тем не менее, передача в их руки права решения, аналогичного судебному, выглядит как предоставление чрезмерных полномочий. Недавно проведенное правительственное расследование рекомендовало полностью отказаться от этих новых правил и вернуться к тем, которые существовали до 1996 г. и не наделяли инспекторов чрезмерной властью. Поэтому остается загадкой, как сам Конгресс до сих пор не осознал ошибки и не исправил ее.

- Выше упоминалось, что обжаловать действия инспекторов невозможно даже в суде. Это тоже новшество закона от 1996 г.?
Да. Конгресс также отнял у федерального суда право пересматривать многие решения иммиграционной службы. Судебный контроль всегда являлся важной частью общего надзора за деятельностью СГИ. Но на сегодняшний день у работников службы оказалось право окончательного решения по таким вопросам, как заявления о гринкарте или отмене отказа в допуске в страну для тех, кто был обвинен в ложных показаниях или уголовных правонарушениях. Подобные решения подчас касаются жизни самих иностранцев, их родственников и семей и не могут оставаться в руках одного или нескольких вершителей судеб из иммиграционной службы. Отмена судебного вмешательства, как и предоставление чрезмерных полномочий для инспекторов на границе - это шаги, сделанные нашим правительством в ложном направлении. Для упомянутого выше бывшего студента из России отказ во въезде, возможно, обернется более печальными последствиями, чем мог бы предположить сам иммиграционный инспектор.

Наверх